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农业扶持资金的市场经济思维
作者:未知 如您是作者,请告知我们
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  【摘要】作为农业扶持资金,是推动农业产业发展的财政积极政策,是推进农业供给侧改革的风向标,各级各部门如何用好农业扶持资金,发挥它的积极作用,显得尤为重要。本文所指的农业扶持资金不包括农业方面的各种生态性、公益性、福利性补贴、补助救助及扶贫资金,研究方向也以机制创新为主,试图从农业扶持资金的政府引导与市场机制,供给与需求,成本与选择以及效率与比较优势等方面入手,阐述其中的市场经济思维方式,以期对农业扶持资金的使用管理有所帮助。 
  【关键词】农业扶持资金 市场经济 机制创新 现状及问题 
  中图分类号:F812.8 文献标识码:A 
  2004年至2017年,中央连续十四年发布以“三农”为主题的中央一号文件,强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。2017年中央一号文件提出,把推进农业供给侧结构性改革,作为当前和今后一个时期“三农”工作主线,这是我国农业发展思路的重大转变,而推进农业供给侧改革,关键在改革,动能在改革,根本途径是体制改革和机制改革,深化改革的核心是理顺政府和市场的关系。 
  1 农业扶持资金的历史由来 
  中國历史以来就是一个农业社会,崇尚农耕文化,虽然国家实力在很长的一段时间内领先于西方,但在近现代迅速衰败,究其原因,在体制机制和思想文化的束缚下,中国传统的农耕文明并没有孕育出科学革命及工业革命。新中国成立后,为摆脱农业自然经济的局面,国家在不同时期对农业进行了一系列改革,并尝试体制机制上的创新。 
  1.1新中国成立初期(1949- 1962年) 
  这一时期,战争刚过,满目疮痍,百废待兴,国家推行优先发展重工业的战略,把有限的资源尽可能多地投入到重工业中去。那么农业就需要一种“又要马儿跑,又要马儿不吃草”的制度安排,有什么办法?使政府不必增加投入,又能提高农业的生产力水平,那就是规模经济,所以在1949-1952年实行“土改”后,1953年迅速推行农业合作化运动。 
  1.2改革开放前(1963- 1978年) 
  农村公社化得到迅速推进,采取新的以生产队为经营单位的合作制度,因为国家刚刚经历了三年农业危机,政府不再迷信规模经济,开始重视开发和利用良种、化肥等现代化农业技术,并在70年代喊出了“农业的根本出路在于机械化”的口号,但为了满足工业化进程的需要,在农副产品销售上,仍采取国家统一定价,统购购销的政策。 
  1.3十六届三中全会前(1979- 2003年) 
  1978年11月,安徽省凤阳县小岗村开始实行“分田到户、自负盈亏”的家庭联产承包制,拉开了中国对内改革的大幕,从1982—1986年连续出台五个“中央一号文件”,强调继续稳定和完善联产承包责任制,取消了延续30多年的农副产品统购派购制度,价格上采取双轨制。自此,农民收入稳定快速增长,增速快于城市,城乡居民收入差距逐步缩小,创造了以占世界7%的耕地养活占世界22%的人口的奇迹。但由于长期以来农业投入极其不足,造成农业基础设施薄弱,农业生产力水平低下,体制释放出来的红利很快被经济增长速度湮没,特别是从1997年开始,农民收入增幅连续4年下降,城乡发展严重失衡,城乡居民收入在一度缩小后又进一步扩大。 
  1.4十六届三中全会后(2004年以后) 
  面对“三农”严峻形势,党中央审时度势,提出“建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入是全面建设小康社会的重大任务”。2004年,取消农业税和发放种粮直接补贴同时进行,紧接着一系列强农惠农的财政政策陆续实施,坚持“多予、少取、放活”的方针,形成“以工补农、以城带乡”的长效机制,加强农村基础设施、农业技术推广、科技创新等方面的投入。随着《农村土地经营权流转管理办法》的颁布,以及《关于加强农村市场体系建设的意见》的下发,逐步培育出以农业公司、农民专业合作社及家庭农场为主的新型农业市场主体,它区别于靠行政命令及区域划分形成的生产队,是符合市场机制建立起来的,是农业发展的新动能,也是推进农业供给侧改革的生力军,但这些新型农业市场主体还只是市场经济中的“新生儿”,他们符合政策发展方向,但自生能力还很弱,经不起“大风大浪”,怎样发挥农业扶持资金的市场导向作用,显得尤为关键。 
  2 农业扶持资金的现状及问题 
  随着改革开放的脚步,国家全面推行市场取向改革,“三农”经济引入了市场经济,也随着国家经济、财政收入的大幅度增长,在“三农”方面扩大了公共财政覆盖范围,也随着加大农业扶持资金投入,新型农业市场主体如雨后春笋般发展。目前,在政策引导、市场取向上,如何利用农业扶持资金发挥新型农业市场主体在推进农业供给侧结构性改革上的作用不明显,还存在以下问题: 
  2.1中央加大了投入,地方配套跟不上 
  近年来,虽然中央逐步大幅度提高了农业扶持资金的力度,但在地方,特别是经济欠发达地区的县一级,农业扶持资金在县本级的预算上,大多是摆摆样子,意思一下,实际用于农业扶持的资金,主要来源于上级专项转移支付。一方面,经济欠发达地区往往是传统农业县,基本上属于“吃饭财政”。县本级能用于农业扶持的资金极其有限,虽然当地农业发展更需要输送农业扶持资金这样的“血液”,但往往事与愿违。另一方面,中央的专项转移支付资金,在政策上是一种顶层设计,不可能做到面面俱到,在资金的分配上采取因素分析法,就不可能做到现实意义上的公平合理,往往是雨露均沾,可能就导致一些地方用于农业扶资的资金不多,申请到的专项扶持资金也不一定适合当地的农业发展方向。 
  2.2发展方向不明确,缺少详规 
  2015年八部委联合中央发布《全国农业持续发展规划(2015-2030年)》以及2016年国务院再次发布《全国农业现代化规划(2016-2020年)》等农业发展纲领性文件,少有发现地方政府会综合考虑当地农业资源承载力、环境容量、生态类型和发展基础等因素,按照因地制宜、梯次推进、分类施策的原则,制定适合本区域内的农业可持续发展的方向和重点。缺少一份详规,在农业扶持方面,没有规划性形成东一榔头西一棒子的局面,既达不到优化发展布局,稳定提升农业产能的效果,也实现不了保护耕地资源,促进农田永续利用的目的。既达不到节约高效用水,保障农业用水安全的效果,也实现不了治理环境污染,改善农业农村环境的目的。更谈不上修复农业生态,提升生态功能,增强农业可持续发展能力了。
  2.3引导不到位,市场淘汰机制不完全 
  很多地方只注重扶持,不注重方法,还沿袭以往救助的方式去扶持,没有引进市场机制,有悖于优勝劣汰的市场法则,具体表现:一是没有一个农业发展详细规划,对于扶持方向上也没有专家论证,造成扶持政策随意性很大,如果是盲目追求政绩的话,反而会留下一个个“形象工程”和“面子工程”的烂摊子,没有解决农业扶持的努力方向和前后一致的问题,政策没有落到实处。二是主管部门职能交叉重叠,权责未理顺,农业扶持资金来自农业、科技、发改、招商、财政等部门,资金没有整合,你干你的,我干我的,没有把有限的资源形成合力,更有甚者,可能还会干出“南辕北辙”的事来,政策没有统筹兼顾。三是精准帮扶不到位,缺乏对扶持结果的跟踪,农业扶持资金一拨了事,没有扎扎实实、脚踏实地、一步一个脚印的全过程做好农业扶持工作,政策没有化为实效,最后就形成了有些符合农业发展方向,政府该扶持项目的成为“漏网之鱼”。那些既不符合农业发展方向,又不符合市场需求的项目,本应顺势淘汰,由于要顾忌“形象”和“面子”,还在那里死撑的局面。 
  2.4资金管理不规范,监管难以到位 
  农业扶持资金在使用管理过程中,不同程度上存在机制不健全、制衡约束力不强的问题,项目主管部门管理粗放、财政部门资金监管难以到位、违规违纪现象也时有发生,影响了农业扶持政策的贯彻落实,也让一些农民群众产生不满情绪。一是项目主管部门对农业扶持资金预算编制不细,执行不严,缺乏约束力,有的擅自调整、变更扶持资金的使用范围,更有甚者,弄虚作假、挤占、挪用、套取农业扶持资金。二是财政部门对农业扶持资金缺乏有效的制约监督机制,部门内部没有形成协调一致的监督体系,对资金的使用绩效缺乏有效评价及问责机制。三是联合验收流于形式,特别是在基层、项目小且分散、专业技术人才匮乏、聘请第三方机构或者从上级专家库抽取专家也不现实,造成联合验收走马观花,难以做到客观准确。 
  3 农业扶持资金的市场经济思维 
  我国农业发展已进入新的历史时期,农业的主要矛盾由供给总量不足转变为结构性矛盾,供过于求和供给不足并存,矛盾的主要方面在供给侧。近几年,我国在农业转方式、调结构、促改革等方面进行了积极探索,但农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资金环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题仍很突出,增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解,必须坚持问题导向,顺应新形势要求,开拓解决农业发展的新途径,对于农业扶持资金来说,该扶持什么?怎样去扶持?怎样才能达到扶持的效果?是必须解决的问题。 
  3.1政府引导与市场机制 
  在农业发展方面,政府的引导可以采取多种多样的方式,农业扶持资金是最直接的一种干预手段,务必要用好,不然会产生许多有害的无意后果。 
  要厘清政府与市场的边界。政策扶持符合农业发展政策方向的项目,扶持符合市场机制的新型农业市场主体,但不能违背市场淘汰机制,政府可将资源配置在最佳方向,但不可以干预到市场竞争。 
  要推进农业供给侧结构性调整。扶持优质化、多样化、专用化农产品的生产、淘汰品质低下农产品的生产;扶持绿色生态 、资源永续利用的生产方式,淘汰高能耗、高污染低效率的生产方式;扶持新技术、新科技、新产品,完成产品更替,以期达到结构性改革的目的。 
  要培养出有自生能力的新型农业市场主体。没有自生能力的企业是没有生命力的,农业扶持资金对于企业,就如同航母上的弹射器对于舰载机一样,是一种革命性效率的提升,而不是兜底的保障。 
  3.2供给与需求 
  现阶段为统筹城乡发展,缩小城乡差距,对于农村基础设施以及基本公共服务的投入当然是多多益善,但对于农业扶持资金,则应该根据需求提供匹配的供给,因为对于农业生产而言,过度的农业扶持资金的投入,也会刺激农产品过度生产,从而供给大于需求,造成农产品过剩,反而影响利润和收入,怎样均衡供给与需求?一是确定供给的额度,这个必须从实际情况出发,每时每地都不一样,但经过充分论证后,政府都应有一个相对准确的农业扶持资金投入计划。二是确保供给的方向正确,市场是计划协调的过程,价格传递信号,不能因为农业扶持资金的投入,而使市场主体削弱了对价格的敏感性,从而使危机潜伏下来。三是确保需求是真实意思的表达,有些地方可能出于规模及效率的考虑,完全靠行政命令或者说服手段来执行扶持计划,通过承诺给予更多的资金支持来确保合意的行为,这样的方式会造成市场主体的能动性不强,供给失灵就会产生,所以,自愿协作是农业扶持资金实施的先决条件。 
  3.3成本与选择 
  经济学的供给理论指出,假设决策者面临一系列不同的方案,并要从中选择一个,那他们的选择反映了期望收益和期望成本间的比较,也就是投入产出比,当然,政府的农业扶持资金不是对政府自身经济效益的考量,而是对市场的一种有效调控。一方面选择的是成本最优化的,任何决策都是有成本的,选择扶持这个就可能是放弃扶持那个的成本,是否根据发展基础出发,因地制宜的决策农业扶持资金实施计划,就是衡量投入成本的优劣了。比如:在耕地面积广的地方适宜发展规模农业,而在耕地面积少的地方就能适宜发展立体农业;在经济发达地区适宜发展高科技农业,而在经济欠发达地区现阶段就可能适宜发展劳动密集型农业。另一方面,成本是产业结构的选择,我国地大物博、幅员辽阔,不同的农产品有自然分布规律,但同样的农产品在不同地方可能产量不一样,成本也可能不一样,通过农业扶持资金这一手段,让市场主体更加关注优化和权衡,通过成本优劣带来的取舍,逐步优化农业产业的布局及结构。 
  3.4效率与比较优势 
  农业是一个初期投资大、周期长的产业,所以农业是最不容易扩张的一个产业,相对于其他产业,农业是最容易被资本所抛弃的,农业扶持资金的介入,是为了农业市场主体达到预期收益而创造条件,也是通过社会分工,得到追求专业化的结果。一方面,让决策者注重效率,树立正确的价值观,不是“贪大求全”“急功冒进”式的政绩观,更不是为一己私利,那样也就不会有“形象工程”“面子工程”“撒糊椒面”式的农业扶持,更加不会有贪腐行为的发生,让农业扶持资金能集中到重点,并能阶段性的出成果。另一方面,让农业市场主体发挥比较优势,优胜劣汰是市场规律,也是必须遵循的原则,扶持农业产业不是扶贫,扶贫有其专门的项目资金,农业扶持资金不追求公平而是要追求效率,制定公开透明的规则,让农业市场主体通过竞争的方式获得农业扶持资金,使农业的优势项目、优势产品及优势主体得到充分的发展。 
  4 结束语 
  通过农业扶持资金这一抓手,充分发挥市场在农业资源配置中的决定性作用,坚持农业的根本出路在于现代化,推进农业供给侧结构性改革,补齐农业短板,夯实转型基础,创新驱动能力。激活市场,用市场的力量发掘农业潜力,提高扶持政策的指向性和精准性;激活要素,撬动农业资源的市场价值,完善扶持机制,提升扶持资金的使用效能;激活主体,把农业打造成干事创业的热士,大力培养新型农业市场主体,使农业产业结构更加优化,农业市场主体更加壮大,从而使农业产业综合能力得到稳步提升。 
  参考文献: 
  [1] 保罗·海恩,彼得·勃特克,大卫·普雷契特科.经济学的思维方式[M].世界图书出版公司,2008. 
  [2] 林毅夫.解读中国经济[M].北京:北京大学出版社,2012.

 

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